电力数据资产全过程管理面临的问题与破解路径

　　2024年12月27日，财政部印发的《数据资产全过程管理试点方案》(以下简称《试点方案》)明确将中国南方电网有限责任公司(以下简称南方电网)纳入试点范围，启动数据资产全过程管理试点工作。电力数据是能源数据中规范性较好的，具有可信度高、完整性好、覆盖面广、时效性强等特点，且电网涉及的电力数据相对比较全面，包括发电数据、输电数据、配电数据、用电数据、电力交易数据、发电过程中的碳排放数据、电力设施投资数据、安全数据和各类用户数据等。电力数据不仅能反映能源行业发展态势和我国工业产业发展情况，还能作为资源或产品上市交易。2024年南方电网在广州数据交易所、深圳数据交易所、贵阳大数据交易所、海南省数据产品超市、北部湾大数据交易中心等数据交易平台上架了17款电力数据产品。近些年，电力数据产品能效广受市场好评，尤其在辅助金融机构评估用户信用情况方面，但并未充分释放其价值。财政部印发的《试点方案》将南方电网作为电力数据资产全过程管理的示范企业纳入试点范围，进一步整合、发展和释放电力数据资源价值具有重要意义。从电力数据特点看，电力数据资产全过程管理可能面临一些特殊的障碍，须从法治视角为试点工作提供具体路径。

　电力数据资产全过程管理面临的问题

　　电力数据资产全过程管理试点目标是推进电力数据资产管理制度建设，聚焦电力数据资产的流通与价值实现。笔者认为，电力数据资产全过程管理可能在资产初始登记、授权经营和电力数据资产或产品价格形成机制等方面面临法律障碍，具体分析如下：

　　第一，电力数据资产登记存在私权利障碍。《中华人民共和国数据安全法》的规则设置更倾向于保护个人隐私与信息安全，强调数据收集者、处理者和控制者的个人信息安全保护义务，个人信息处理者须履行告知义务，保障自然人的知情权，只有征求他们的同意后才可以处理相关数据。但南方电网等电力部门收集、处理、共享与开发时无须履行一般意义上的告知义务，其收集个人、企业和其他主体数据方式和目的与互联网平台等企业不同，不是为了商业牟利，而是便于提供电力公共服务。但如果电力数据以流通交易为目的，作为资产进行登记，则需要面对电力数据中自然人的私权利处理问题。

　　第二，电力数据授权经营面临安全挑战。2024年6月5日，在2024全球数字经济大会暨北京网络安全大会上，国家能源局电力安全监管司相关负责人介绍，2023年我国建成的能源行业态势感知系统显示，我国能源系统每天遭受的网络攻击高达1000万次。来自能源企业的安全专家证实，我国能源企业的工业控制系统每天都面临着不断渗透和网络攻击，还曾在生产环境的大型工业化控制系统发现隐蔽的数据传输通道。如果电力数据建立数据资产台账，完成数据聚集性统一管理，海量的电力数据可能随时面临泄露、盗取、贩卖等非法利用行为。南方电网有较强的经济和技术实力，可以靠更新基础设备，采取网络、通信等新技术修补漏洞，但一旦将电力数据授权经营出去，将面临获得授权的经营主体是否具备安全保障能力，提供的安全保障方案是否符合法律和技术要求等问题。

　　第三，电力数据未建立授权运营价格形成机制。未有效建立价格形成机制是数据资产或数据产品流通交易规模化的主要障碍，该问题不仅是电力数据的问题，也是所有数据要素流通面临的问题。但电力数据相较于其他公共数据而言处理难度较低、信息含量较高，具有较好市场价值，在数据市场中处于“卖方”地位，短期内很难通过市场竞争建立价格形成机制，这使得试点需要面对电力数据价格如何被市场所认可且接受的问题。而价格机制与收益分配权高度相关，公平合理的价格机制是收益分配机制建立的前提和内在激励。

　　电力数据资产全过程管理的基本原则

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建立》提出，“保障国家数据安全，加强个人信息保护”“全面加强网络安全保障体系和能力建设”“维护水利、电力、供水、油气、交通、通信、网络、金融等重要基础设施安全”。电力数据作为影响国家电力体系安全的重要生产要素，在资产全过程管理中须高度关注其合法性、安全性和高效性方面的保障问题。

　　一是坚持自决权限制原则。南方电网等电力部门基于公共服务需要，搜集必要的个人信息，具有较强的社会公益性，如果不限制个人信息自决权利，将增加电力部门提供服务的成本，而这部分成本最终将由全社会承担，不利于维护社会公共利益。同时，电力公共服务中个人并非普通的消费者，电力是一种社会公共产品，用户没有自主选择的权利，限制个人信息自决权利，可以降低电力服务成本。对外授权经营、交易流通数据资产或数据产品时也应贯彻自决权限制原则，通过隐私数据计算、清洗等数字技术解决个人信息保护等问题。这样就无须再征求自然人的同意，从而降低数据资产交易流通的成本。

　　二是坚持分类分级保护原则。分类分级原则作为数据安全法确立的一项基本原则，为电力数据内部安全管控和外部安全监管提供理论与方法指导，将分散存储在不同系统中的数据，进行有效匹配、互认，建立一套“自动化识别系统”，以厘清各方职责，实现电力数据的分类整合。数据分级是确保数据安全的基准，建议结合具体数据属性、安全防控要求，搭建数据分级治理保护体系，确保数据安全。

　　三是坚持充分信息披露原则。电力数据在质量、准确性、完整性、时效性等方面与其他数据存在较大差异，没有一套精准衡量标准判断其价值，可能会造成电力数据资产或产品定价机制难以进行市场信息披露。然而，为了促进电力数据资产全过程管理，促进电力数据交易流通、可信，有效的价格披露机制又必不可少。因此，应充分披露与电力数据、电力数据资产、电力数据产品等相关的信息，让市场对电力数据的价值有充分判断的信息基础，逐渐形成市场认可且接受的电力数据价格形成机制，进而促进形成受益分配机制。

电力数据资产全过程管理的法治路径

　　电力数据要素价值的充分释放，是我国能源行业和工业产业高质量发展的重要基础。在开展电力数据资产全过程管理试点过程中，应高度重视法治的价值，在充分保障电力数据安全的基础上，建立电力数据资产产权制度，促进电力数据资产或产品高效流通交易。

　　首先，以有效利用为目标，建立电力数据资产台账和登记制度。从南方电网自身掌握的电力数据的基本情况出发，从基础数据和升级数据两个方面对电力数据资源进行汇集、整合和处理。所谓的基础数据，是指电网收集的、未经过加工的电力数据;升级数据，是指南方电网可以通过算法等技术对电力基础数据进行处理和加工，形成新的电力数据。在试点单位内部编制电力数据资产台账时应将两类数据进行分类记录。然后，根据试点单位情况、电力数据安全等级、电力数据的市场价值等因素综合判断，哪些电力数据可以进行数据资产登记。

　　其次，以数据安全为核心，建立电力数据授权运营安全保障制度。对外授权运营的前提是电力数据安全，即，在建立并完善电力数据资产授权运营管理制度和工作机制的基础上，加强安全保障制度建设，明确授权主体资格、运营安全保障义务和运营安全保障基础设施标准等安全条件。建立事前对电力数据授权运营进行安全评估机制、事中对电力数据授权运营实施定期安全评估、运营授权到期后对电力数据安全进行全面评估的机制，以防止电力数据泄露。同时，还应确定电力数据安全事件类型，建立数据安全事件应急管理制度和安全管理台账，全流程监测电力数据授权运营情况。

　　最后，以市场化为导向，建立电力数据价格机制和收益分配制度。南方电网等电力部门具有一定公共性，其掌握的电力数据对于市场而言价值较高，市场对电力数据产品有较强的需求。为了更好促进试点工作开展，须在市场与电力行业安全之间找到平衡点。建议以客户需求为导向，在保障电力系统安全的基础上对电力数据资产或产品的相关信息进行披露，促进市场化价格机制的形成，进而让收益分配机制更加合理，授权经营模式可以长期发展。

　　综上所述，数据成为新型生产要素尚处于初级阶段，不同类型数据资源的应用方式、管理模式、组织机制、运营环境、法律规制等问题有待探索，不同类型数据在使用、共享与开发过程中的侧重点不同。财政部在多个中央部门、中央企业和地方财政部门开展试点，希望在试点基础上探索出我国数据资产市场建设的新道路。以此为契机，可以从电力数据着手，逐步扩大电力数据汇集范围，建立全国电力数据资产中心，统筹全国电力数据要素的交易、流通。(来源：民主与法制时报 作者为北京工商大学法学院副院长、教授)